L’INTEGRAZIONE DI GENERE E LO STATE-BUILDING IN KOSOVO: LE SFIDE PER L’IMPEGNO INTERNAZIONALE E LOCALE

INTRODUZIONE: IL RUOLO DELLA RISOLUZIONE 1325 NEL DOPOGUERRA DEL KOSOVO

Il 31 ottobre 2000, sedici mesi dopo la fine della guerra in Kosovo, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1325 su Donne, Pace e Sicurezza. Si tratta di una delle risoluzioni più complete adottate in materia. È il principale documento legale internazionale che riconosce il ruolo chiave delle donne nei processi di peacebuilding, nei negoziati di pace e nel sostegno alla sicurezza a livello locale e nazionale. Questo documento esorta chiaramente tutti gli Stati membri a garantire una maggiore rappresentanza delle donne in tutti i livelli decisionali, nelle istituzioni e nei meccanismi nazionali, regionali e internazionali per la prevenzione, la gestione e la risoluzione dei conflitti.

A partire dal 2000, le autorità kosovare hanno approvato diverse importanti leggi a garanzia della parità di genere (tra cui, ad esempio, la legge sull’uguaglianza di genere, la legge antidiscriminazione e la stessa Costituzione) e hanno creato istituzioni per promuovere la partecipazione delle donne ai processi decisionali. Tuttavia, nella pratica, la società kosovara è ancora incentrata sugli uomini e la mancata attuazione delle leggi esistenti è stata ripetutamente criticata dagli attivisti della società civile.

“Lo stesso processo internazionale di state-building è stato guidato principalmente da uomini, con la componente femminile spesso marginalizzata.”

Le autorità kosovare hanno approvato il loro primo piano d’azione nazionale (PAN) per l’attuazione della Risoluzione 1325 nel gennaio del 2014. Con un approccio basato sui diritti umani, il documento è stato sviluppato da istituzioni centrali a fianco di rappresentanti della società civile e sostenuto da UN Women e dall’Ufficio dell’Alto Commissario per i Diritti Umani. Concretamente, l’obiettivo principale del PAN è quello di rafforzare le tre aree principali della rappresentanza femminile: aumentare e garantire la partecipazione delle donne nei processi decisionali e di peacebuilding; integrare gli aspetti di genere nel settore della sicurezza; e fornire accesso alla giustizia alle vittime di violenza sessuale durante la guerra. Teoricamente la risoluzione è una responsabilità condivisa degli attori governativi e di quelli non governativi, ma a livello pratico la responsabilità dell’ l’attuazione di standard per il genere e la sicurezza è meno ovvia.

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I RISULTATI ALTALENANTI DEGLI SFORZI INTERNAZIONALI

Dall’adozione della Risoluzione 1325 alla dichiarazione di indipendenza del Kosovo nel 2008, le donne hanno svolto un ruolo marginale nel paese a causa della forte natura patriarcale della società kosovara, dove gli stereotipi e le concezioni tradizionali delle posizioni femminili continuano a ricoprire un ruolo centrale. In Kosovo la discriminazione sul lavoro è ancora preoccupante: solo il 18% delle donne è attiva, una percentuale molto inferiore a quella di altri paesi dei Balcani occidentali (ad esempio, in Bosnia-Erzegovina è il 34% e in Albania il 45%). La situazione appare migliore se si guarda in modo specifico al settore della sicurezza, dato che le donne rappresentano il 14% delle forze di polizia in Kosovo, davanti all’Albania (10%), al Montenegro (9%) e alla Bosnia-Erzegovina (13%). Tuttavia, il numero di donne rimane alquanto basso alla luce delle riforme nel settore della sicurezza kosovara, visto come questo sia stato costruito praticamente da zero e con il sostanziale sostegno della comunità internazionale. Sotto l’egida dell’ONU, infatti, sono stati creati la Polizia del Kosovo e il Corpo di Protezione del Kosovo, nell’ottica di garantire un livello soddisfacente di rappresentanza femminile. Questo sforzo è proseguito nel periodo post-indipendenza con la creazione di nuove strutture, come la Forza di Sicurezza del Kosovo, il Consiglio di Sicurezza del Kosovo e l’Agenzia di Intelligence del Kosovo. Lo sviluppo del settore della sicurezza è coinciso di fatto con il processo di integrazione di un numero soddisfacente di donne nel settore stesso. E sebbene il processo generale si sia svolto sotto la guida degli attori internazionali, anche le organizzazioni di donne hanno svolto un ruolo importante nello sviluppo e nell’attuazione della Risoluzione 1325.

Le carenze nel raggiungere una piena uguaglianza di genere e nell’integrare aspetti di genere non possono essere analizzate senza guardare al processo internazionale di costruzione dello stato stesso. Gli attori internazionali hanno svolto un ruolo cruciale per quanto riguarda le questioni di genere in Kosovo. In particolare, UN Women è presente in Kosovo dal 1999 e ha avuto un ruolo cruciale nell’assistenza finanziaria e tecnica sulle questioni di genere. Concretamente, nel 2007 UN Women  ha istituito in Kosovo il Gruppo di Coordinamento per la Sicurezza e il Genere al fine di migliorare ulteriormente la cooperazione, sulle questioni di genere, tra gli attori internazionali e locali, nonché con altre organizzazioni della società civile. UN Women ha fortemente sostenuto e assistito il governo del Kosovo nell’adozione di un piano d’azione nazionale per il raggiungimento dell’uguaglianza di genere nel 2004. Inoltre, non va sottovalutata la nomina nel 2011 della prima donna kosovara a presidente, Atifete Jahjaga. Eppure, lo stesso processo internazionale di state-building è stato guidato principalmente da uomini, con la componente femminile spesso marginalizzata.

“La panoramica dell’impegno internazionale per il consolidamento della pace e lo state-building in Kosovo, a partire dalla fine della guerra fino ad oggi, mostra chiaramente una lenta attuazione della Risoluzione 1325.”

Il processo di peacebuilding, nella maniera in cui è stato svolto nell’ambito della Missione di Amministrazione Provvisoria delle Nazioni Unite in Kosovo (UN Mission in Kosovo, o UNMIK) istituita dalla Risoluzione 1244 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (1999), è stato un processo decisionale guidato principalmente da uomini, praticamente senza eccezioni dal settore della giustizia fino all’istruzione. In seguito all’UNMIK, la Missione dell’Unione Europea sullo Stato di Diritto (EU Rule of Law Mission in Kosovo, o EULEX), non ha fatto alcuna differenza a questo proposito. Dispiegata nel dicembre del 2009, si tratta della più grande e costosa operazione nel contesto della politica di sicurezza e difesa comune dell’Unione Europea, e la prima ad essere dotata di poteri esecutivi. Il suo compito è stato quello di monitorare, guidare e consigliare le autorità locali per quanto riguarda il settore della polizia, delle dogane e della magistratura. Come sforzi precedenti, anche EULEX rifletteva anche una struttura dominata dagli uomini, considerando che tutti i suoi capi missione sono stati uomini, ad eccezione di Alexandra Papadopoulou (2016-2019). Tuttavia, è stato proprio sotto la guida dell’Unione Europea che sono stati intrapresi sforzi significativi verso il raggiungimento di una pace positiva in Kosovo, anche se non pienamente realizzati.

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CONCLUSIONE: UN LENTO PROGRESSO

Indubbiamente, il peacebuilding e lo state-building sono compiti complessi e colossali, che non sono riducibili a ununicum, anche se sono stati caratterizzati da interventi forti e orientati dall’alto verso il basso. Inoltre, questi processi sono stati significativamente osteggiati in Kosovo e nei Balcani occidentali a causa della specifica dimensione culturale del concetto di “sicurezza” nella regione, dove la sicurezza viene abbinata alla solidarietà verso il proprio gruppo di appartenenza, aspetto che poi viene percepito come una minaccia per l’esistenza degli altri gruppi. Nonostante alcuni miglioramenti, il Kosovo deve ancora affrontare molte sfide per l’uguaglianza di genere sia nella leadership che nella partecipazione politica, ma anche nell’economia, nella lotta per porre fine alla violenza contro le donne e nel campo della pace e della sicurezza. Le percezioni tradizionali sui ruoli di genere hanno infatti lasciato le donne in Kosovo sottorappresentate nel processo decisionale a tutti i livelli, compreso il settore della sicurezza. Inoltre, le sopravvissute alle violenze sessuali legate al conflitto rimangono stigmatizzate, e una cultura della vergogna e del silenzio circonda la questione.

Nel complesso, la panoramica dell’impegno internazionale per il consolidamento della pace e lo state-building in Kosovo, a partire dalla fine della guerra fino ad oggi, mostra chiaramente una lenta attuazione della Risoluzione 1325. I divari tra la teoria e la pratica persistono ancora in Kosovo, e nel pensare a come promuovere meglio la partecipazione delle donne alla pace e alla sicurezza in futuro, si può concludere con Lord Paddy Ashdown, ex Alto Rappresentante per la Bosnia ed Erzegovina (2002-2006) ed esperto dei Balcani occidentali, che disse, “se non si è disposti a guardare alla questione in modo olistico, il successo non sarà possibile. A meno che non si sia preparati per un progetto a lungo termine piuttosto che a breve termine, non funzionerà”.

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Nicasia Picciano ha conseguito un dottorato di ricerca sulla costruzione dello stato dell’Unione Europea in Kosovo presso l’Università di Flensburg (Germania). I suoi interessi di ricerca riguardano la pace e la costruzione dello Stato nei Balcani occidentali, i conflitti etnici, i diritti delle minoranze e l’allargamento dell’UE. Attualmente sta lavorando a un progetto di ricerca sulla corruzione e il crimine organizzato in Kosovo e sull’impegno della comunità internazionale e di altri attori a combatterli, per conto della Kosovo Foundation for Open Society Fondazione basata a Pristina.

Questo articolo è stato pubblicato sotto l’egida del progetto Enhancing Women’s Participation in Peace and Security (WEPPS), il cui obiettivo è quello di rafforzare l’efficacia e l’impatto dell’Agenda Donne Pace e Sicurezza in Italia, Nord Africa e Balcani occidentali. Il progetto WEPPS è realizzato dal gruppo ERIS (Emerging Research in International Security) della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa, in collaborazione con l’Agenzia per il Peacebuilding. È finanziato dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale.